政治学上有一个术语叫公民不服从，指的是公民面对不合理的法律或行政命令的时候，以不诉诸于暴力的方式主动拒绝遵守，通过这种抗争行为来矫正公共权力的不当。这种公民不服从现象在欧美国家经常发生。

由于制度环境不同，中国公民不服从的方式以及其后果都显著不同，不过本文不准备讨论这个话题，而是想通过这个术语的转换，来讨论一种当下颇为微妙的官僚不服从现象。

根据社会学大师韦伯的描述，官僚系统是一种理性化的科层管理结构，必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威分配，权责自上而下传递。官僚系统是现代社会普遍存在的治理结构，上行下效，专业、效率是其基本规范。

从历史视野来看，如何约束、规范、问责官僚系统的权力，提升其专业和效率，一直以来都是公共治理的难题之一。在现代社会，选票、新闻自由、司法独立、公共参与等等都是制约官僚机构的重要方式。而在中国，则往往通过强调意识形态，党纪国法或者定期的政治学习来约束官僚系统，在相当长的时间内，这些的确对官僚系统构成了有效约束，中国庞大的官僚队伍显示了很强的执行力和一致性。

不过随着社会多元化，官僚体系队伍越来越庞杂，官僚体系已经不是一种单一的静态存在，不同的身份意识和利益关联，使得他们更容易形成特殊的行为逻辑，从而间接消解公共政策的初衷，形成实质意义上的官僚不服从。单独二胎决策出台后，各省在执行层面的拖延和懈怠，提供了一个难得的例子，透视出官场生态之复杂。

2013年11月中共十八届三中全会推出了一系列决议，其中调整完善生育政策，也就是媒体上说的单独二胎政策，是最简单易行的事项。有关计划生育政策的争论，其实由来已久，撇开人权层面不谈，只从经济利弊来讨论，学界和公共舆论越来越倾向于认为计划生育政策正带来严重的负面后果。中共采取放开单独二胎的决定，客观上表明中共在计生问题上思路正发生变化，立场变得灵活。根据常理，这个决策将很快转变为政策付诸实施，当时的乐观估计是从2014年元旦开始，单独二胎政策将在全国推进。后来考虑到地方法规修改等技术性理由，那么也可以基本预期在2014年初全国省级两会召开之后施行。

实际上，全国各省市在单独二胎政策的执行上，打出了颇有意味的太极拳。这其中，浙江先行一步，2014年1月浙江人大官方网站公布《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省人口与计划生育条例〉第十九条的决定》，宣布2014年1月16日开始施行单独二胎政策。随后，江西省通过《关于修改<江西省人口与计划生育条例>的决定》，从1月18日起，正式实施单独两孩政策。接下来，安徽、北京、上海、天津、广西等地陆续宣布实施。

但接下来各地传出的信息就模糊不清了。江苏和湖北的说法是，他们或许将在三月实施单独二胎政策，重庆宣称政策修改依旧在人大审议过程中，湖南、海南承诺在未来三个月内通过政策修改，吉林、云南、河南、辽宁等省份则说在2014年年内施行，广东、西藏、新疆等省份依旧没有时间表。

必须承认，中共三中全会决议确实没有对此设定一个时间表，而根据立法权限划分，计划生育条例的修改也确实属于地方人大，因此从技术上看，各个省份的步调不一，时间表参差不齐，是完全合理的。问题是在政治层面，根据官方说法，实施单独二胎是党中央、国务院着眼人口与经济社会全局做出的重大决策，而这个决策引发了舆论的普遍称赞。但因为地方立法等技术性原因，这种重大决策带来的利好正在被逐渐消解，在像中国这样的单一制国家，是很难想象的。

从个体层面来说，对于那些政策受惠人群来说，其中有许多已经错过最佳生育年龄，因此普遍有焦急心理。一位广东母亲在写给广东省委和省政府领导的公开信里，把这种情绪表达得十分透彻，“请理解我们这些70后的单独妈妈，眼看奔四了，再怀一胎、再生一个真不容易！能否恳请二位给我们一个启动单独二胎的计划表？今年？明年还是后年？”

很明显，这种拖延的症结在于计生官僚系统的利益受到了影响。根据官方统计信息，全国的计生系统已经形成了贯穿国家、省、市、县、乡（街道）、村（社区）、组的管理和服务网络，拥有50.9万名乡级及以上工作人员、120多万名村级管理员（服务员）、600多万名村（居）民小组长，这是一个从最高层直达乡村的庞大系统。单独二胎政策的出台，不但直接削减了计生系统的利益蛋糕，更削弱了这个机构的合法性，甚至成为未来完全废除这个机构的前奏。这种状态，当然不是计生系统所乐见的前景，因此通过各种技术性的理由，以隐性的不服从来推迟这项政策的施行，成为自然之选。

对于这种特定的具体政策，传统的意识形态压力已经难以起作用，政治高层的注意力往往被更为急迫的议题所牵制，他们通常并不可能持续跟进、督促特定的政策落实。官僚系统以技术性、程序性理由而呈现出来的懈怠，也往往难以被问责。这种状况下，直接遭殃的是那些政策受益人群。

给广东领导写信的那位妈妈也许不需要等太久，就能等到广东放开单独二胎政策的落地。而这次围绕着单独二胎政策所展示出来的官僚系统的不服从姿态，其实已经在住房信息联网、官员财产公开等议题中闪现，可以预判的是，随着这种姿态的强化，将会有更多官僚系统的懈怠，将会带来更多公共利益的损失。

撰文/温克坚（专栏作家）

文章来自彭博商业周刊App，浏览全文及更多精彩内容请前往App Store或各大安卓商店下载阅读